我国城镇燃气法规体系概述_经营管理

摘要

摘要：结合《城镇燃气管理条例》，对我国燃气法规体系进行了概述。探讨了燃气法律关系的含义、燃气法律关系的构成要素、燃气法体系、燃气法规的原则、燃气法规的作用。关键词：燃

摘要：结合《城镇燃气管理条例》，对我国燃气法规体系进行了概述。探讨了燃气法律关系的含义、燃气法律关系的构成要素、燃气法体系、燃气法规的原则、燃气法规的作用。

关键词：燃气法规；燃气法律关系；燃气法体系

Overview of Chinese Laws and Regulations System for City Gas

TIAN Shen

Abstract：The Chinese gas laws and regulations system is overviewed with City Gas Management Regulations.The meaning and composition elements of gas law relation，gas laws system and the principles and functions of gas laws and regulations are discussed.

Key words：gas laws and regulations；gas law relation；gas laws system

1 概述

燃气产业是基础产业，文是公共事业，在国民经济和人民群众生活中处于重要地位，经济的发展和社会的进步都离不开燃气。近年来，随着我国社会主义市场经济体制的确立和城市化进程的加快，燃气事业得到快速发展，也促进了燃气法制建设。

燃气法规是调整人们在燃气规划、燃气建设、燃气生产、燃气供应、燃气使用和行业管理活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。是国家市政建设和能源政策的具体体现，是燃气的整体规划、工程建设、使用管理等诸多方面活动的法律规则，是燃气事业健康、有序发展的保证，也是广大燃气经营者和燃气用户维护自身合法权益的法律依据。新中国的燃气事业始于20世纪60年代末，发展于20世纪80年代初，燃气法制建设也伴随着燃气事业的发展几乎同步进行着。初期，燃气法制建设以各省地方法规为主，与建设部规章并驾齐驱，以不同的背景、理论为依据，调整各种燃气关系，在形式和内容上各自规定的重点详略不一。这些都在为制定统一的燃气法规进行探索，在内容上是非常丰富的，对我国燃气事业发展起到了促进作用，也为如今《城镇燃气管理条例》的出台打下良好基础。本文对我国城镇燃气法规体系进行概述。

2 燃气法律关系的含义

法律关系是指由法律规范所确认的，当事人之间形成的权利与义务的关系，也是法律规范在调整人们行为过程中形成的权利和义务的关系。任何法律关系都是以相应的法律规范为前提，又与某一社会关系相关联，它是一种意志关系，既反映法律制定者的意志，又反映法律关系当事人的意志^[1]。

燃气法律关系是指在燃气规划、建设、生产、供应、服务、使用与管理过程中，当事人之间产生的由燃气法规调整的法律上的权利与义务关系。燃气法律关系的范围很广，凡是在与燃气相关的活动中生并且在燃气法规的调整范围之内的各种关系，均为燃气法律关系。包括国家行政管理部门与燃气经营者、燃气用户之间因燃气管理行为而形成的燃气管理关系；燃气生产与经营者之间因燃气建设、生产、供应而发生的平等的燃气法律关系；燃气经营者与燃气用户之间因燃气的供应与使用而发生的燃气法律关系；燃气企业与其他社会团体因燃气建设、生产、供应而发生的燃气法律关系等。燃气法律关系的内容十分广泛，包括纵向的国家燃气管理关系，横向的平等燃气企业之间以及燃气经营者与其他主体之间因燃气的建设、生产、供应、使用等而形成的法律关系。

3 燃气法律关系的构成要素

法律关系由主体、客体、内容3个要素构成。燃气法律关系是由燃气法律关系的主体、燃气法律关系的客体和燃气法律关系的内容3个要素构成^[2]。

3.1 燃气法律关系的主体

燃气法律关系的主体是燃气法律关系中的当事人，包括国家机关、社会组织和公民。燃气法律关系的主体依法享有权利并承担相应的义务。

国家机关行使政府管理经济和管理社会的职能，在燃气法律关系中处于重要的地位。政府对燃气事业的管理、监督、检查和促进，是通过国家机关的具体活动实现的。国家机关在依据燃气法规行使职权的过程中，与企业和公民之间产生的关系，构成燃气法律关系。国家机关是燃气法律关系的当事人，即燃气法律关系的主体。国家燃气管理部门和参与燃气管理的国家机关，称为燃气管理主体。燃气管理的主体有：

① 住房和城乡建设部。

② 县级以上地方国家权力机关和地方人民政府。

③ 经常性即专门的燃气管理主体——县级以上地方人民政府城乡建设管理部门是本行政区域内的燃气管理部门。

④ 政府其他有关管理部门。如规划、公安、工商、安全生产监督、物价等职能部门。

社会组织包括的范围很广，一切企业、事业单位和社会团体，凡是参与了燃气建设、燃气生产、燃气供应和燃气使用活动的，都是燃气法律关系的主体。例如，某用气单位与供气企业订立了供用气合同。双方权利义务关系受燃气法规的调整，形成了燃气法律关系。用气单位和供气企业也就成为燃气法律关系的主体。

作为自然人的公民要用燃气，就必然要与燃气经营者发生关系。这种关系受燃气法规的调整，构成燃气法律关系，自然人也就成为燃气法律关系的主体。自然人在其他情况下，也可能成为燃气法律关系的主体。

3.2 燃气法律关系的客体

① 法律关系的客体

法律关系的客体是法律关系主体间权利和义务所指的对象，包括物、行为和与人身相联系的非物质的精神财富(即人的姓名、肖像、发明创造、著作等)。

② 燃气法律关系的客体

燃气法律关系的客体是指燃气法律关系的主体间权利和义务所指的对象。燃气法律关系的客体包括物、行为和精神产品。

a. 物：作为燃气法律关系客体的物，又称为标的物，在燃气法律关系中主要表现为不动产的燃气设施及动产的燃气。

b. 行为：燃气法律关系中客体的行为，是指燃气法律关系的主体的作为或不作为，这种作为或不作为是受法律约束和调整的。燃气法律关系中客体的行为，按其内容来分，可分为燃气管理行为、燃气建设行为、燃气生产行为、燃气供应行为和燃气使用行为等。

c. 精神产品：这种燃气法律关系的客体主要表现为燃气法律关系主体的智力成果，如燃气经营者的荣誉、资质和燃气用具的商标等。

3.3 燃气法律关系的内容

燃气法律关系的内容是指燃气法律关系的主体享有的权利和承担的义务，这是燃气法律关系产生的基础。燃气法律关系主要包括两种不同类型的关系：一类是发生在国家燃气管理部门与行政相对人，如与被管理的燃气经营者和其他经济组织之间的纵向管理关系；另一类是燃气经营者与其他社会组织之间因燃气建设、生产、供应、使用行为而发生的横向协作关系，是法律地位平等的主体间的关系。在两类不同性质的法律关系中，主体的权利义务有很大的差别。

在纵向管理关系中，管理主体的权利就是依燃气法规和其他法律而享有的管理权，而义务主体——燃气经营者的义务是接受管理。国家燃气管理主体的管理权包括3个方面：

① 燃气发展决策权。包括国家燃气发展的方针、战略和政策的制定权，燃气发展的规划权，重大燃气发展事项的决策权。

② 组织实施权。指国家机关对燃气决策组织实施的各种权力。包括命令权、禁止权、许可权、核准权、撤销权、倡导权、检查监督权、奖惩权等。

③ 燃气纠纷的调查处理权。指燃气法律关系的参加者之间，因燃气建设、生产、供应、使用发生纠纷时，有关国家机关进行调查处理的权力。

在横向协作关系中，各主体的权利义务的具体内容依法由双方当事人协商确定。法律关系不同，权利义务的具体内容也不同。

3.4 燃气法律关系的产生、变更、消灭

依照法学理论，每一种法律关系都处在不断产生、变更和消灭的运动过程中。法律关系的产生、变更和消灭需要具备一定的条件。其中，最主要的条件有法律规范和法律事实。燃气法律关系的产生、变更和消灭也是如此。

燃气法规是燃气法律关系产生、变更与消灭的法律依据。没有一定的燃气法规，就不会有相应的燃气法律关系。但燃气法规的规定只是燃气法律关系主体权利和义务的一般模式，还不是现实的燃气法律关系本身。燃气法律关系的产生、变更和消灭，还必须具备直接的前提条件，这就是燃气法律事实，它是燃气法规与燃气法律关系联系的中介。

燃气法律事实，就是燃气法规所规定的，能够引起燃气法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。依据客观情况或现象是否以人的意志为转移，可以将燃气法律事实分为燃气法律事件和燃气法律行为。

① 燃气法律事件是指燃气法律规定的不以当事人的意志为转移的能够引起法律关系产生、变更和消灭的客观情况，可分为社会事件和自然事件。前者如社会革命、战争等引起的法律关系产生、变更，甚至消灭。后者如合同关系的解除等所引起的燃气法律关系产生、变更和消灭。

② 燃气法律行为是燃气法律关系的主体实施的，能够产生法律上的效力，产生一定法律后果的行为，包括合法的燃气法律行为和违法行为。前者如各种履行燃气合同行为等，后者如燃气法律主体不履行法定义务或者侵犯其他燃气主体权利的行为，如供气质量不合格等。

4 燃气法体系

法律体系通常是指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。

我国燃气法体系是指以《城镇燃气管理条例》(国务院令第583号)为主导，结合有关燃气规划、燃气管理、燃气生产、燃气供应与使用、燃气设施保护等方面的法律、行政规章、地方性法规以及规章、规范性文件等所形成的不同层次、不同等级、不同方面的有机结合体。

我国的燃气法体系基本可分为4个层次：燃气法律(专项燃气法律尚属空缺)及司法解释，燃气行政法规，燃气行政规章和燃气地方性法规、规章。

4.1 燃气法律及司法解释

涉及到燃气的相关法律有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国石油天然气管道保护法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》等，而专项的燃气法律尚属空缺。

司法解释是指国家最高司法机关在适用法律、法规的过程中，对如何具体应用法律、法规的问题所做的解释。如在燃气刑事责任方面有《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。

4.2 燃气行政法规

目前以国务院《城镇燃气管理条例》为主体，该条例已于2010年10月19日经国务院第129次常务会议审议通过，2010年11月19日国务院总理温家宝签署国务院令第583号，自2011年3月1日起施行。《城镇燃气管理条例》的公布与施行，对于加强城镇燃气的管理，保障公民生命、财产安全和公共安全，维护燃气经营者和燃气用户的合法权益具有十分重要的意义。此外国务院颁布的《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)和《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)等也涉及到燃气管理的内容。

4.3 燃气行政规章

燃气行政规章包括国务院燃气管理部门颁布的规章和省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，燃气行政规章有依法授权制定和依职权制定两大类，依法制定的燃气行政规章是燃气法体系中重要组成部分。

我国先后制定了《城市燃气管理办法》(建设部令第62号，1997年)、《城市燃气安全管理规定》(建设部、劳动部、公安部令第10号，1991年)、《燃气燃烧器具安装维修管理规定》(建设部令第73号)和《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部令第136号)等4部行政规章，搭建起了中国燃气法体系的主要支撑构架。

① 《城市燃气管理办法》：由建设部于1997年12月23日以第62号部长令的形式发布实施。《城市燃气管理办法》的制定和实施加强了对燃气建设、经营、器具、使用、安全等管理工作，对规范燃气行业的发展起到了巨大推动作用。

② 《城市燃气安全管理规定》：由建设部、劳动部、公安部于1991年制定和发布，并于1991年5月1日起施行。《城市燃气安全管理规定》的制定和实施，规范了燃气工程建设、生产。使用、事故抢修等行为，为燃气安全、经济运行提供了法律上的依据。

③ 《燃气燃烧器具安装维修管理规定》：由建设部于1999年10月14日经第16次部常务会议通过，予以发布，自2000年3月1日起施行。《燃气燃烧器具安装维修管理规定》加强了燃气燃烧器具的安装、维修管理，维护了燃气用户、燃气供应企业、燃气燃烧器具安装、维修企业的合法权益，提高安装、维修质量和服务水平，对从事燃气燃烧器具安装、维修业务和实施对燃气燃烧器具安装维修的监督管理起到了促进作用。

④ 《城市地下管线工程档案管理办法》：由建设部于2005年5月1日起施行，它的实施促进了城市地下管线档案科学管理的制度建设，为依法做好地下管线工程档案的接收、整理、鉴定、统计、保管、利用和保密工作提供了法律依据。推动了城市地下管线工程档案资料的使用，开发地下管线工程档案资源，为城市规划、建设和管理提供档案相关服务。

4.4 燃气地方法规、规章

近年来，各省、自治区、直辖市针对各地在实施国家燃气法规中遇到的问题，尤其是针对燃气管理、生产、安全、设施保护和打击盗窃燃气违法行为的新情况、新问题，纷纷出台地方法规和地方政府规章，完善了我国燃气法体系，是我国燃气法体系中最具活力的重要部分。如《北京市燃气管理条例》、《上海市燃气管理条例》、《天津市燃气管理条例》、《天津市燃气管道设施管理办法》、《天津市燃气地下管道管理办法》等，这些地方燃气法规、规章，对促进规范本地区燃气产业的发展起到了很大的作用。

5 燃气法规的原则

① 依法管理原则

燃气法规对行政监管、规划布局、设计施工、使用燃气以及工程档案等都做出了明确的规定。对燃气经营者、公民和燃气用户，也做出了必须服从燃气法规中权利义务的明确规定。燃气法规还将燃气的应急保障、燃气安全事故与预防等都纳入了法规之中。由此确定了其管理的广泛内容，并详细列出了相关的法律责任，使燃气依法管理的内容充分具体。

② 统筹规划原则

全面综合考虑燃气设施建设和供用气安排是搞好燃气管理的前提。规划安排时要与该地区城乡建设的全面规划相结合，从布局上协调一致，配套进行设计、工程建设等活动。同时，要着重考虑社会经济发展对能源需求的预测与衡量，不能盲目投资，重复建设，做到长远规划燃气各项建设，使之产生良好的社会效果。另外要充分预测燃气气源的发展状况，选择合适的燃气气源，预留燃气建设用地等，保证燃气发展规划得到全面落实。

③ 保障安全原则

燃气安全是燃气事业发展的基本前提，也是城镇燃气安全工作的重点。燃气安全事故对公民的生命财产安全构成严重威胁，因此燃气的安全、稳定供应对城镇社会经济的正常发展具有十分重要的保障作用，燃气法规必须遵循保障安全的原则。保障安全是燃气法规的核心原则，它贯穿于燃气法规的始终，体现在每一项具体的条文规定之中。

④ 确保供应原则

近年来，燃气的广泛使用特别是天然气的使用已改变了以煤、柴取火和原来城镇燃气供应规模受限制的状况，燃气作为一种新型的绿色能源得到越来越广泛的应用，燃气已成为城镇生产和人民生活中不可缺少的重要组成部分。随着能源结构的调整，燃气在一次能源中的比例逐年上升，人们对燃气的依赖程度越来越高，因此要保证社会经济的稳定发展，满足人们日常生产、生活需要，在燃气法规中，就必须遵循确保供应的原则。

⑤ 规范服务原则

燃气供应涉及到千家万户的利益，服务质量直接影响着用户对燃气经营者的评价和行风建设。因此燃气法规要求燃气经营者一定要重视服务管理，注重职业道德建设，提升服务人员素质，在服务工作中公示业务流程、服务承诺、收费标准和服务热线等信息，并按照相关标准提供服务。通过优质服务创品牌、树形象，切实落实规范服务的原则。

6 燃气法规的作用

① 保证和维护社会主义市场经济的正常发展。燃气法规规范了燃气规划、建设、经营、设施抢修以及燃气具安装、维修和使用等方面的管理，调整燃气相关经济活动与其他经济建设的管理关系，促进燃气事业的又好又快发展，满足人民群众对燃气使用的合理需要，保证安全稳定供气，使燃气经营者在市场经济活动中的经济效益不断提高，并影响整个市场经济的发展，维护社会主义市场经济的秩序。

② 促进燃气事业健康有序地发展。燃气法规规定的内容总结了燃气事业的管理经验，集中反映了燃气事业发展的客观规律，是依法对燃气事业进行管理的最直接、最具体的法律依据。燃气各方主体在法律框架内进行规划、建设、经营、管理等活动，使得燃气事业更加健康有序地发展。

③ 适应当前改革开放的经济形势。为适应当前经济全球化的新形势，抓住机遇，利用国内外的各种资源开拓市场，参与市场竞争和挑战，扩大对外开放，加快立法改革，是我国对外贸易多元化发展战略的需要。燃气法规在全球经济一体化进程中，在投资环境、特许经营及其他经济活动中发挥了重要的法律保障作用。

参考文献：

[1] 吴庆起，田申.燃气管理与法规[M].北京：化学工业出版社，2009：3.

[2] 田申，吴庆起.城镇燃气管理条例释义[M].北京：中国建筑工业出版社，2011：5.

(本文作者：田申天津城市建设管理职业技术学院天津 300134)